隨著農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，各類合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，因此加快放活土地經(jīng)營權(quán)，以法律手段確定土地三權(quán)分置制度就成為完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱“《三權(quán)分置意見》”），該意見強(qiáng)調(diào)了將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行的重要意義。黨的十九大報(bào)告也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要完善承包地“三權(quán)”分置制度，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。近日，《農(nóng)村土地承包法修正案》（草案）（以下簡稱“草案”或“《土地承包法》（草案）”）正式進(jìn)入修訂程序，這標(biāo)志著土地經(jīng)營權(quán)的法律地位將在立法層面得以確立。北京市道可特律師事務(wù)所地產(chǎn)與基礎(chǔ)設(shè)施團(tuán)隊(duì)將對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)鍵概念和主要法律問題進(jìn)行分析解讀。

一、 土地經(jīng)營權(quán)的界定、屬性及權(quán)能

（一）土地經(jīng)營權(quán)的界定

土地“三權(quán)分置”制度確立前，土地經(jīng)營權(quán)并沒有明確得到法律上的支持，僅通過地方試點(diǎn)對(duì)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行探索。

草案正式通過以后，土地“三權(quán)分置”制度將獲得更高的法律地位，土地經(jīng)營權(quán)的確立和保護(hù)也有了法律依據(jù)。以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中被分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，而將土地承包經(jīng)營權(quán)分離出土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)更是“三權(quán)分置”制度的重中之重。草案明確界定了土地經(jīng)營權(quán)：土地經(jīng)營權(quán)是指一定期限內(nèi)占用承包地、自主組織生產(chǎn)耕作和處置產(chǎn)品，取得相應(yīng)收益的權(quán)利。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的屬性

土地經(jīng)營權(quán)的屬性在一定程度上存在爭議，但多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)屬性而非物權(quán)屬性。第一，在存續(xù)期方面，物權(quán)以長期存續(xù)為原則，而債權(quán)存續(xù)期取決于當(dāng)事人在合同中的約定，存續(xù)期并不固定，可以是一年，也可以是五年、十年。從各地土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同來看，承包方與土地經(jīng)營權(quán)人簽訂經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同時(shí)，通常會(huì)明確土地經(jīng)營權(quán)的存續(xù)時(shí)間，有三年的，有十年的，還有到二輪承包期末的，這主要取決于雙方當(dāng)事人的合意。第二，在對(duì)抗力方面，物權(quán)是對(duì)物的排他性支配權(quán)，能夠?qū)沟谌?，債?quán)是對(duì)某人的請(qǐng)求權(quán)，不能對(duì)抗第三人。土地經(jīng)營權(quán)是第三方經(jīng)營者通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的形式，請(qǐng)求承包方將其土地經(jīng)營權(quán)“給付”，是承包方與第三方經(jīng)營者二者之間的法律關(guān)系，一般情況下不對(duì)抗第三人。第三，從權(quán)利內(nèi)容而言，物權(quán)人“擁有”占有、使用、收益權(quán)能，而債權(quán)人只是在一定期限內(nèi)“借用”物權(quán)人的相關(guān)權(quán)能，具體內(nèi)容依合同的約定而確定。也就是說，并未將物權(quán)本來的使用、收益等權(quán)能真正轉(zhuǎn)移、給予租借人。通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，第三方經(jīng)營者只是“借用”了承包方的土地占有、使用等權(quán)能，合同期滿后就將這些權(quán)能歸還于流出方，并沒有獲得物權(quán)性權(quán)能。第四，在轉(zhuǎn)讓性方面，物權(quán)以有轉(zhuǎn)讓性為原則，租賃債權(quán)如無出租人同意不能轉(zhuǎn)讓。目前，土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)，需要得到承包方或其委托代理人書面同意并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，不能隨意再流轉(zhuǎn)。第五，就對(duì)價(jià)而言，物權(quán)不以對(duì)價(jià)為要素，而債權(quán)以對(duì)價(jià)為當(dāng)然要素。經(jīng)營者在獲得土地經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，需要向承包方支付相當(dāng)?shù)耐恋刈饨馂閷?duì)價(jià)。因此，盡管草案加強(qiáng)了土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化屬性，但其債權(quán)的本質(zhì)并沒有變。

（三）土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能

土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)并不妨礙土地承包方的承包權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)。土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。具體而言，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能包括以下幾個(gè)方面：

1．在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期；

2．經(jīng)營主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應(yīng)收益，經(jīng)承包農(nóng)戶同意，可依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補(bǔ)償；

3．優(yōu)先承租權(quán)。草案規(guī)定第三方經(jīng)營者有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地；

4．入股和抵押的權(quán)利。草案明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)可入股從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒负?，土地?jīng)營權(quán)人可依法依規(guī)設(shè)定抵押；

5．流轉(zhuǎn)土地被征收的，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)按照流轉(zhuǎn)合同的約定確定其歸屬；

6．再流轉(zhuǎn)權(quán)。經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案后，土地經(jīng)營權(quán)可再流轉(zhuǎn)。

二、放活土地經(jīng)營權(quán)的重要意義

從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離的重要意義在于放活土地經(jīng)營權(quán)，加快土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。其具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（一）農(nóng)村土地的經(jīng)營主體更加多元化。土地承包方可以把土地較為自由地流轉(zhuǎn)給更加多元的土地經(jīng)營主體，包括本集體組織內(nèi)部的農(nóng)戶，也包括本集體組織外部的其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

（二）承包方對(duì)外流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)有法可依。放活土地經(jīng)營權(quán)并不代表土地經(jīng)營權(quán)可以隨意流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)受到流轉(zhuǎn)期限、用途管制、流轉(zhuǎn)方式等多方面的限制，應(yīng)按照法律規(guī)定進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

（三）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得更多發(fā)展機(jī)會(huì)，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也將更加普遍。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可以通過土地流轉(zhuǎn)直接參與土地經(jīng)營，激活新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。目前全國三分之一的土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)，全國2．3億戶承包土地的農(nóng)民中，6600萬戶或多或少地流轉(zhuǎn)了土地。有理由相信，實(shí)施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、放活土地經(jīng)營權(quán)后，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)將更加普遍。

三、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體程序

《三權(quán)分置意見》對(duì)土地經(jīng)營權(quán)在完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度中的關(guān)鍵地位；土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利內(nèi)容；土地經(jīng)營權(quán)的平等保護(hù)；土地經(jīng)營權(quán)人的優(yōu)先續(xù)租承包土地權(quán)利；土地經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或設(shè)定抵押權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)主體的權(quán)利保護(hù)；放活土地經(jīng)營權(quán)途徑探索等作了規(guī)定?！锻恋爻邪ā罚ú莅福┩ㄟ^后，“放活土地經(jīng)營權(quán)”將得到進(jìn)一步貫徹落實(shí)。為明確土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)的具體操作程序，推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運(yùn)行規(guī)范（試行）》（以下簡稱“《交易規(guī)范》”）明確規(guī)定了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，交易主體應(yīng)符合的條件，交易客體的種類和交易合同中應(yīng)約定的具體內(nèi)容。

（一）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易應(yīng)具備的條件

1．權(quán)屬清晰無爭議；

2．交易雙方必須是具有完全民事權(quán)利能力和民事行為能力的自然人、法人或其他組織，且有流轉(zhuǎn)交易的真實(shí)意愿；

3．流出方必須是產(chǎn)權(quán)權(quán)利人，或者受產(chǎn)權(quán)權(quán)利人委托的組織或個(gè)人；

4．流轉(zhuǎn)交易要符合法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)規(guī)劃等政策規(guī)定。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的交易客體

1．家庭承包方式取得的土地經(jīng)營權(quán)；

2．其他承包方式取得的土地經(jīng)營權(quán)；

3．集體經(jīng)濟(jì)組織未發(fā)包的土地經(jīng)營權(quán)；

（三）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的具體內(nèi)容

1．雙方的基本信息；

2．流轉(zhuǎn)土地的四至、坐落、面積、質(zhì)量等級(jí)；

3．流轉(zhuǎn)的期限和起止日期；

4．流轉(zhuǎn)土地的用途；

5．流轉(zhuǎn)價(jià)款及支付方式；

6．合同到期后地上附著物及相關(guān)設(shè)施的處理；

7．雙方的權(quán)利和義務(wù)；

8．雙方的違約責(zé)任、爭議解決方式、合同變更和解除的條件。

除此以外，《土地承包法》（草案）為土地經(jīng)營權(quán)的抵押和入股從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)提供法律依據(jù)，有助于解決農(nóng)業(yè)發(fā)展的融資問題和土地產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營問題。

一方面，《交易規(guī)范》中規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)抵押的具體操作程序。土地經(jīng)營權(quán)抵押人提出抵押登記申請(qǐng)時(shí)應(yīng)準(zhǔn)備的材料包括：農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押申請(qǐng)；抵押登記申請(qǐng)人身份證明，法人和其他組織還需提供統(tǒng)一社會(huì)信用代碼、工商營業(yè)執(zhí)照副本或其他證明材料；相關(guān)方同意土地經(jīng)營權(quán)用于抵押和合法再流轉(zhuǎn)的證明；土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬證明材料或土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易鑒證等。

另一方面，自2015年開始農(nóng)業(yè)部就對(duì)土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的入股模式以試點(diǎn)方式進(jìn)行探索，現(xiàn)已基本形成了可復(fù)制、能推廣的經(jīng)驗(yàn)和舉措。具體的入股模式包括農(nóng)民直接入股公司，農(nóng)民與原公司成立新公司，農(nóng)民直接入股合作社，農(nóng)民與原公司入股合作社，農(nóng)民先入股合作社再入股公司，農(nóng)民與公司開展非法人形式的股份合作等模式。