編者按
黨的十八屆三中全會吹響了深化財稅體制改革的號角。當前中國經(jīng)濟社會發(fā)展諸多難題的破解，幾乎都以財稅體制改革的全面深化為前提。牽住了財稅改革這個牛鼻子，無疑等于抓住了改革以至于整個經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵。號角吹響了就要付諸行動。財政部部長樓繼偉提出：“要狠抓落實，把中央的部署和要求不折不扣地貫徹落實到各項財政工作中去，逐項、逐條細化、分解財政工作任務(wù)，明確工作責任，制定落實‘路線圖’、時間表，加強督促檢查，確保每項工作都落到實處。”
貫徹落實三中全會精神以及樓繼偉提出的工作要求，在充分認識到改革的艱巨性的同時，必須謀劃好抓落實的工作思路，增強針對性和可操作性。三中全會提出的深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度的內(nèi)容廣泛而深刻。為了準確把握改革進程中的熱點、焦點與難點，本報特邀請財稅研究領(lǐng)域的著名專家就十個方面的問題釋疑解惑。專家的觀點或許有著個人的“色彩”，但對廣大讀者來說，無疑有著參考與借鑒作用。

　　讓市場發(fā)揮決定性作用
——訪財政部財政科學(xué)研究所所長賈康
□ 本報記者 解希民
十八屆三中全會指出：經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮作用。那么，在確定了市場的決定性作用之后，應(yīng)該做些什么?與市場的關(guān)系會發(fā)生怎樣的變化?財政領(lǐng)域的改革如何理順和市場之間的關(guān)系?本報記者為此專訪了財政部財政科學(xué)研究所所長賈康。

　　賈康認為，“以政控財、以財行政”的財政，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中表述為“治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。學(xué)理上講，財政處理的是公共資源配置問題，其必然拉動、影響著整體資源配置。正是從這個意義上說，三中全會將財政作為治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是一個支撐全局包括支撐全面改革的分配體系。市場體系的現(xiàn)代化，在這個文件里終于與市場經(jīng)濟目標模式相匹配，而在我國改革開放以來第一次明確地表述為“使市場在資源配置中起決定性作用”。那么，財政的基礎(chǔ)和支柱作用就是要服務(wù)于現(xiàn)代市場體系，最大限度地發(fā)揮市場的正面效應(yīng)，同時輔助性地彌補市場失靈。

　　在賈康看來，關(guān)于“財政是治理的基礎(chǔ)和重要支柱”中的“治理”，不等同于過去強調(diào)的自上而下的“調(diào)控”、“管理”。其中有組織，也有自組織;有調(diào)控，也有自調(diào)控;有管理，也有自管理——所強調(diào)的是一套制度安排和機制聯(lián)結(jié)，意在包容和發(fā)揮各種主體的潛力形成最大的活力與可持續(xù)性。而財政本身在具體管理表現(xiàn)形式上的預(yù)算的收支，是體現(xiàn)政權(quán)體系活動的范圍、方向、重點和政策要領(lǐng)，他必須首先在自己制度體系的安排層面，處理好和市場、中央和地方、公共權(quán)力體系和公民這三大基本的經(jīng)濟社會關(guān)系。即“以政控財，以財行政”的財政分配，要使既不“越位”又不“缺位”，在市場發(fā)揮決定性資源配置作用的同時，來發(fā)揮應(yīng)該發(fā)揮的維護社會公平正義、讓市場主體在公平競爭中釋放活力、彌補市場失靈、扶助弱勢群體、優(yōu)化收入分配等作用，來促進社會和諧與長治久安。

　　賈康說，在理順與市場、企業(yè)關(guān)系的路線圖和時間表上，首先要充分肯定我國1994年推出的分稅制配套改革形成的基本制度成果，并在今后加以鞏固和提升。分稅制改革的里程碑意義正在于“三位一體”地規(guī)范了和企業(yè)、中央和地方、公共權(quán)力體系和公民這三種基本的經(jīng)濟關(guān)系，由行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為與市場經(jīng)濟匹配的經(jīng)濟性分權(quán)，他破解了按照行政隸屬關(guān)系組織財政收入這一舊體制弊病的癥結(jié)。1994年形成的財稅制度框架，使我們得以擺脫了之幾年放權(quán)讓利已經(jīng)“山窮水盡”而企業(yè)仍然不能真正活起來的窘境，使跨地區(qū)、跨隸屬關(guān)系、跨經(jīng)濟性質(zhì)的兼并重組、要素流動、公平競爭、統(tǒng)一市場成為可能。

　　“我們現(xiàn)在要做的是要按照原來1994年改革的邏輯和意圖，在深化改革中使分稅制全覆蓋。”賈康說，在將近20年的運行之后，中國在財政體制方面表現(xiàn)出了地方隱性負債、土地財政問題以及仍然沒有完全解決的基層財政困難等問題。造成這些問題的原因主要是省以下的體制沒有跟進到分稅制的狀態(tài)。而這恰恰是需要通過深化改革來解決的問題。

　　那么，在確定了市場的決定性作用之后，應(yīng)該做些什么?賈康表示，在完善立法的概念之下，財政分配體系在最高立法機構(gòu)獲得預(yù)算收支權(quán)，是受到了這樣的委托來配置公共資源。那么，理順行使委托權(quán)的財政制度，其始發(fā)環(huán)節(jié)，是明確各級該做什么，不該做什么，即所謂的“既不越位，也不缺位”。這已在三中全會文件中表述為“讓市場發(fā)揮決定性作用”，則主要發(fā)揮彌補市場失靈等輔助性作用。在操作層面，要從事權(quán)開始落實到財政具體管理運行層面的支出責任之上，所以文件當中強調(diào)“建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度”。在現(xiàn)實中，我們必須形成一個由粗到細、動態(tài)優(yōu)化的事權(quán)明細單和支出責任明細單，各級獨自掌握和共同掌握的事權(quán)和支出責任，要盡可能清楚地、具有可操作性地、不產(chǎn)生歧義地列成表。

　　“跟著事權(quán)的履行需要配備的要素是‘錢從哪里來’?財力的來源勢必牽涉稅收。”賈康說，文件中所說的穩(wěn)定稅負指的應(yīng)是宏觀稅負，他不否定我們要繼續(xù)推進結(jié)構(gòu)性減稅。在穩(wěn)定現(xiàn)階段宏觀稅負的同時，要在稅制中積極構(gòu)建和完善地方稅體系，形成各級組織收入的規(guī)范化框架。這樣，理順事權(quán)與財權(quán)(廣義稅基分層配置)的關(guān)系之后，要以規(guī)范、透明、具有現(xiàn)代意義的預(yù)算，配置好“錢用到哪里去”的問題，并需要一并理順各級產(chǎn)權(quán)、舉債權(quán)的關(guān)系，再配之以中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付，以及適當發(fā)展生態(tài)補償?shù)葯M向轉(zhuǎn)移支付。這樣，有望使各級、包括所有欠發(fā)達地區(qū)的地方，也可以達到“財力與事權(quán)相匹配”的境界，履行好社會主義市場經(jīng)濟客觀需要體系應(yīng)履行的職能。

　　清理規(guī)范重點支出掛鉤機制
——訪財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希
□ 本報記者 夏祖軍
十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化財稅體制改革有很多新的表述。其中在改進預(yù)算管理制度方面明確提出，“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。”近日在談到這一問題時，財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希表示，這是解決當前預(yù)算管理中存在突出問題的重大舉措。

　　“支出掛鉤機制在特定發(fā)展階段為促進有關(guān)領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但同時也帶來很多問題。”劉尚希說，首先，預(yù)算職能弱化，預(yù)算形同虛設(shè)。預(yù)算是按照一定的法律程序編制和執(zhí)行的年度財政收支計劃，通過組織和規(guī)范財政分配活動約束行為，任何人無權(quán)改變預(yù)算規(guī)定的各項收支指標。而重點支出掛鉤機制追求的是部門利益最大化，實則是一種“王爺經(jīng)濟”，與現(xiàn)代財政體制的內(nèi)在要求相背離。其后果就是肢解預(yù)算安排，加大統(tǒng)籌安排財力的難度。其次，財政支出結(jié)構(gòu)固化。部門“八仙過海各顯神通”，尋求通過法規(guī)、條例固化部門利益，導(dǎo)致“錢等項目”、“敞口花錢”等問題，這也是造成專項轉(zhuǎn)移支付過多，資金投入重復(fù)低效的重要原因。再其次，不利于部門職能轉(zhuǎn)換。部門熱衷于分錢，導(dǎo)致服務(wù)和監(jiān)督職能弱化，“門難進、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　據(jù)了解，目前與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的重點支出涉及教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計劃生育等7類。如《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，農(nóng)業(yè)投入占當年財政支出的比重不能低于上年，并逐步達到15%以上;《教育法》規(guī)定，教育投入要高于經(jīng)常性收入增長比例，后來又規(guī)定財政教育性經(jīng)費支出要達到GDP的4%，等等。據(jù)統(tǒng)計，2012年僅財政安排的這7類重點支出即占財政支出的48%。

　　“取消支出掛鉤機制，并不是說重點支出不保障了。”劉尚希說，重點支出應(yīng)該通過預(yù)算安排、財政政策來保障。預(yù)算要有導(dǎo)向，重點支出要有中長期規(guī)劃，并落實到年度預(yù)算中。十八屆三中全會提出建立跨年度預(yù)算平衡機制，其中一個重要方面是建立中長期重大事項科學(xué)論證的機制，對一些重大項目要有長遠考慮，通過實行中期財政規(guī)劃管理，強化其對年度預(yù)算的導(dǎo)向性，增強財政政策的前瞻性和財政可持續(xù)性。有了這個機制，重點支出不用固化，在滾動預(yù)算中也能得到保障。

　　劉尚希坦言，雖然中央提出清理規(guī)范重點支出掛鉤機制，但真正要做到難度不小。這既涉及法律層面的修改，如《教育法》、《農(nóng)業(yè)法》、《科學(xué)技術(shù)進步法》等，也會遇到來自利益部門的阻力，財政部門對此要有清醒的認識。這次三中全會提出了這個問題，相信會有相應(yīng)的改革措施。不管怎樣，這種部門主導(dǎo)支出的做法應(yīng)該打破，這不符合治理的要求。

　　財政部部長樓繼偉近日表示，財政部門將按照中央的部署要求，對現(xiàn)有掛鉤規(guī)定進行認真清理，提出具體實施方案，切實增強財政投入的針對性、有效性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。同時，各級財政部門要繼續(xù)把這些領(lǐng)域作為重點予以優(yōu)先安排，確保這些領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展的正常投入。